《內控規范》中明確提出“第十八條 單位應當充分運用現代科學(xué)技術(shù)手段加強內部控制。對信息系統建設實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟活動(dòng)及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。”

在2018年攀枝花市財政局上報的《攀枝花市行政事業(yè)單位內部控制建設相關(guān)問(wèn)題研究》獲得四川省審計廳科研課題立項，并于2019年把《攀枝花市行政事業(yè)單位內部控制信息化建設》科研項目已上報省相關(guān)部門(mén)。

近年來(lái)，我市不斷改革公共財政方面的制度，隨之而來(lái)對于行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平也提高了要求。傳統會(huì )計核算方式已滿(mǎn)足不了嚴格控制費用支出，避免經(jīng)費支出不合理帶來(lái)財務(wù)和廉政風(fēng)險的需要，比如：?jiǎn)挝还ぷ魅藛T缺乏財務(wù)知識，各部門(mén)溝通不暢，認為OA就是內控信息化系統，內控體系不健全，權力過(guò)于集中或分散，崗位設置不合理或未崗位分離等。利用信息技術(shù)實(shí)現內部控制制度落地，已成為行政事業(yè)單位進(jìn)行內部控制的發(fā)展趨勢。

在此背景下攀枝花市佳軟科技有限公司根據攀枝花300余家行政事業(yè)單位的內控咨詢(xún)及數十家單位的內控信息化調研經(jīng)驗，開(kāi)發(fā)出了能結合單位實(shí)際管理需求的佳軟內控信息化系統（行政事業(yè)專(zhuān)版），為行政事業(yè)單位制度落地、管理信息化等方面提供重要參考。

1.1 內控制度信息化建設對行政事業(yè)單位的意義

內控的核心是風(fēng)險管控。行政事業(yè)單位的內控主要是憑借制度、措施、程序等手段，對內部的經(jīng)濟風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，內部控制是長(cháng)期性、復雜性的工作，所有工作活動(dòng)都是為保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動(dòng)的合法性和合規性，以及保證行政事業(yè)單位運行資產(chǎn)的安全性和有效性等，從而實(shí)現行政事業(yè)單位的穩定發(fā)展。

1.3.1將權力約束由人控變?yōu)闄C控

利用機控節省了人對事務(wù)和資金處理的時(shí)間，大大提高了效率，又把授權主管從簡(jiǎn)單重復勞動(dòng)中解放出來(lái)，將主要精力放在審核實(shí)質(zhì)風(fēng)險事項上，提高風(fēng)險防控針對性，實(shí)現了風(fēng)險點(diǎn)從“人控”向“機控”的轉變，減少人為因素導致的流程風(fēng)險。

1.3.2 是反腐防腐的重要舉措

廉政風(fēng)險內控機制建設，是作為黨風(fēng)廉政建設和反腐斗爭的一項重要任務(wù)，是強化源頭治理，實(shí)現監督關(guān)口前移，規范權力運行，健全完善“不能腐”的制度機制，是提高管理水平，防范廉政風(fēng)險的重要舉措，逐步形成廉政風(fēng)險內控機制和業(yè)務(wù)管理融為一體、制度+科技+陽(yáng)光的廉政風(fēng)險內控機制。

1.3.3 是會(huì )計信息數據準確性的重要保障

會(huì )計內控信息化充分彌補了傳統會(huì )計工作的不足，延續傳統的會(huì )計理論，融入創(chuàng )新發(fā)展的思想，讓會(huì )計工作方式得到升華。在以實(shí)現會(huì )計業(yè)務(wù)信息管理為目標的前提下,會(huì )計工作不再是簡(jiǎn)單模仿手工會(huì )計處理事務(wù)，而是充分利用網(wǎng)絡(luò )和信息技術(shù)的優(yōu)勢突破傳統手工會(huì )計的局限，從而增強會(huì )計信息數據管理準確性。

1.3.4 是單位管理及制度落地的重要措施

現在很多單位的內控薄弱，不是缺乏規則和制度，而是執行不到位。內控執行的不到位，讓前面所有的內控建設成了一紙空談。解決制度執行力差一般有兩個(gè)辦法，一靠文化，二靠信息化。文化是單位內部控制的軟環(huán)境，是“軟”的就沒(méi)法在一朝一夕內建設完善，它需要單位多年的持之以恒的理念和氛圍不斷地沉淀和固化。除了文化，信息化成了一條短期內可以選擇的有效路徑。將管理制度的理念和業(yè)務(wù)流程的流轉路徑內嵌在信息系統中，這種“強制性”將在很大程度上提升制度的執行效率，同時(shí)在單位資源整合、數據信息集成等方面，信息化亦發(fā)揮了功不可沒(méi)的作用。信息化用審批流、工作流等把業(yè)務(wù)流程固化，通過(guò)固化的工作嚴格按流程執行。從中國的國情和我市的實(shí)際情況來(lái)講，顯然信息化建設要比文化建設容易的多。將業(yè)務(wù)流程信息化，是單位內部控制體系建設的第三步，也是必不可少、不可或缺的關(guān)鍵一步。

2  行政事業(yè)單位制度落地的難點(diǎn)

在歷年的行政事業(yè)單位內控檢查中，我們總結了許多單位內部控制制度難以落地的重要原因：

2.1管理層未形成內控意識，單位職工配合積極性不高

領(lǐng)導干部缺乏內控意識。一方面，管理層認為單位本身已經(jīng)有業(yè)務(wù)管理制度和人事財務(wù)相關(guān)制度，按現行制度執行就可以了，因此，不需要專(zhuān)門(mén)開(kāi)展內控管理工作。另一方面，現在內控相關(guān)的法律文件都是財政部頒發(fā)的，文件都是下發(fā)在財務(wù)部門(mén)，單位認為是財務(wù)人員的事情，和其他人不相干，執行起來(lái)配合協(xié)調性差，從而導致職工參與積極性不高，工作效率和效果不明顯從而導致許多行政事業(yè)單位管理制度無(wú)法落實(shí)落地。

2.2內部控制制度體系不完善，內控工作流于形式

從單位整體制度完善情況來(lái)看，一是行政事業(yè)單位大多本身都有自身的業(yè)務(wù)工作制度、財務(wù)制度等，但大多沒(méi)有形成制度體系，不夠全面，缺乏可行性和執行力;二是有些單位已經(jīng)制定了相關(guān)制度體系，并形成內控手冊，但并沒(méi)有按規定落實(shí)，內控實(shí)施流于形式。三是很多單位通過(guò)外部協(xié)助，形成統一的制度模板，未能根據自身情況進(jìn)行修訂與完善，只是為了應對外在檢查。

從單位業(yè)務(wù)環(huán)節來(lái)看，大多數單位只關(guān)心財務(wù)方面內部控制，往往忽略業(yè)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)流程控制，在預算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)中，只關(guān)心付款環(huán)節的控制，而不注重其他環(huán)節的控制，不注意崗位的牽制、不相容崗位以及歸口管理，使流程再造不能深入到各個(gè)環(huán)節，不能貫穿于各個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域，成為財務(wù)部門(mén)閉門(mén)造車(chē)，導致內部控制成為形式和空話(huà)。

2.3信息化建設不健全，未建立或完善信息系統

大部分行政事業(yè)單位沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的內部控制信息系統或建立不健全，一是資金沒(méi)有落實(shí)到位，單位領(lǐng)導大多以業(yè)務(wù)為重，對管理不那么重視，沒(méi)有安排這項經(jīng)費，財政也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)下?lián)軐?zhuān)項經(jīng)費。二是不知道怎么建，財政在內部控制報告系統里設置了信息化建設評價(jià)指標，作為內控建設情況的一個(gè)評價(jià)標準，但很多單位并不知道該怎么去建立信息系統，感覺(jué)無(wú)所適從，不知該如何開(kāi)展。三是部分單位把OA系統當成內控信息系統，但里面沒(méi)有內控相關(guān)的六大業(yè)務(wù)模塊內容，只是單位日常公文處理和請假的審批程序。四是需要內部協(xié)調聯(lián)動(dòng)，內控建設需要各個(gè)部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)，信息系統建設也需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調建立，但由于內部協(xié)調配合不夠，導致信息不夠全面完整。

2.4內部監督缺乏獨立性，缺少外部監督

很多行政事業(yè)單位沒(méi)有設立專(zhuān)門(mén)內審部門(mén)，或內審監督機構缺乏獨立性，審計范圍局限于財務(wù)控制的監督。內部審計機構大多與財務(wù)部門(mén)平行，附屬于執行機構，缺乏權威性和獨立性，對內部審計工作沒(méi)有給予足夠的重視和支持，難以做出客觀(guān)公正的評價(jià)。另外，行政事業(yè)單位外部監督主體主要是財政、審計部門(mén)，監督內容大多是對抽查單位的專(zhuān)項業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，通常是檢查財政資金運用的合法、合規性，很少對內部控制設計和實(shí)施的有效性進(jìn)行檢查。

3  遵循業(yè)務(wù)規范

系統實(shí)施所涉及的技術(shù)標準和規范、產(chǎn)品標準和規范、工程標準和規范、驗收標準和規范等必須符合國際、國家有關(guān)條例及規范，包括：

《信息技術(shù)互連國際標準》 (ISO/IEC11801-95) ；

《信息技術(shù)、軟件包質(zhì)量要求和測試》 (GB/T 17544-1998) ；

《軟件工程標準分類(lèi)法》 (GB/T 15538-1995) ；

《軟件開(kāi)發(fā)規范》 (GB 8566-88) ；

《軟件維護指南》 (GB/T 14079-93) ；

《計算機軟件產(chǎn)品開(kāi)發(fā)文件編制指南》 (GB 8567-88) ；

《計算機軟件需求說(shuō)明編制指南》 (GB 9385-88) ；

《計算機軟件測試文件編制指南》 (GB 9386-88) ；

《計算機軟件配置管理計劃規范》 (GB/T 12505-90) ；

《計算機軟件質(zhì)量保證計劃規范》 (GB/T 12504-90) ；

《計算機軟件可靠性和可維護性管理》 (GB/T 12394-93) ；

《國家電子政務(wù)總體框架》；

4  解決方案

4.1 設計思路

4.1.1通過(guò)計算機程序來(lái)防控流程風(fēng)險

防控流程風(fēng)險是行政事業(yè)單位內部控制的實(shí)現手段，但大部分單位在設置流程規則、細化流程、風(fēng)險識別、風(fēng)險阻斷等方面還缺少完善。因此，在進(jìn)行流程風(fēng)險防控措施完善的同時(shí)，我司充分考慮了內控信息化與業(yè)務(wù)信息化的有效融合，從而提高風(fēng)險識別能力、風(fēng)險監控能力、風(fēng)險預警能力，并要加大內控與業(yè)務(wù)之間的銜接融合、數據共享、約束控制，從而實(shí)現行政事業(yè)單位內部控制的自動(dòng)化。

4.1.2通過(guò)信息化平臺來(lái)控制內控與業(yè)務(wù)的融合

我公司專(zhuān)注研發(fā)內控信息系統，根據風(fēng)險流程和防控方法，在固化的信息系統流程中，逐步將風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險監控等流程進(jìn)行程序化，通過(guò)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)、監控、內控進(jìn)行有效融合，來(lái)進(jìn)行單位管理工作之間的聯(lián)動(dòng)和制約。

4.2 行政事業(yè)單位的內控管理由機控代替人控

4.2.1內控管理約束的自動(dòng)化

行政事業(yè)單位要注重從約束自動(dòng)化的角度為出發(fā)點(diǎn)，在單位業(yè)務(wù)方面要嚴格遵循量化形式的活動(dòng)控制原則，通過(guò)建立內控信息系統，來(lái)實(shí)現用機控代替人控，從而避免認為因素對單位制度造成的不可知風(fēng)險。

4.2.2內控管理過(guò)程的透明化

行政事業(yè)單位內部控制的全生命周期是具有透明性的縱向管理鏈條，通過(guò)全過(guò)程的關(guān)聯(lián)和銜接，來(lái)實(shí)現數據信息的共享，從而避免出現內控管理的信息孤島現象，并且信息系統會(huì )自動(dòng)記錄臺賬。

4.2.3內控管理責任的明確化

行政事業(yè)單位利用內控系統中的崗位職責、授權范圍等，約束和控制了審批過(guò)程中的相關(guān)權利和實(shí)際責任，逐步將業(yè)務(wù)中的責任和追責都設置在內控系統中。

4.2.4內控管理工作的標準化

行政事業(yè)單位中內控管理的工作標準化，主要是口徑統一，能夠將風(fēng)險要素、控制步驟、控制要讀、控制邏輯等，都進(jìn)行標準化的量化工作，并要嵌入到內控系統中。

4.3 以資金和信息化項目來(lái)推進(jìn)內控管理信息化

為實(shí)現行政事業(yè)單位內控管理的信息化，可將資金管理和信息化項目管理相結合作為出發(fā)點(diǎn)，針對項目管理和資金使用中的風(fēng)險點(diǎn)，要做到事前防范以及事中監控;而針對業(yè)務(wù)的全生命周期過(guò)程，要有效的控制項目管理、資金支付等方面銜接，從而避免出現脫節現象和信息孤島現象。

4.3.1內控管理信息化實(shí)現投資的透明化

在行政事業(yè)單位內控管理工作中，將單位的依法行政和規范管理作為出發(fā)點(diǎn)，要注重工作的透明化以及過(guò)程留痕，通過(guò)內控系統進(jìn)行資料積累，如預算到結算的過(guò)程，都可在內控系統中查找出來(lái)，并在這個(gè)系統中，設置資金支出的控制標準，有利于提高管理工作的規范化以及風(fēng)險問(wèn)題的防范性。

4.3.2內控信息化能夠提高財務(wù)的內控管理

在實(shí)際的內控管理工作中，相關(guān)問(wèn)題的產(chǎn)生原因，不僅是主觀(guān)原因，還有對財務(wù)規則和管理制度的不熟悉，而財務(wù)部門(mén)和相關(guān)人員為規避這些影響因素，會(huì )耗費大量的人力、物力、財力、時(shí)間。

4.4 佳軟內控管理信息化系統的優(yōu)勢

2  更注重系統靈活性：在保證制度合法合規的前提下，讓系統更符合單位實(shí)際業(yè)務(wù)的需要。

2  更注重實(shí)效性：移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)端（微信）的無(wú)縫連接，能提高審批審核效率，保證實(shí)效性。

2  更注重數據安全性：行政事業(yè)單位要注重以資金管理和項目管理為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)建設多領(lǐng)域的內控管理信息平臺，涉及到管理內容也是全方位的，如建設制度、預算管理等，從而提高單位內部控制管理水平。

2  更注重單位管理制度個(gè)性化：專(zhuān)業(yè)的售前工程師團隊和實(shí)施團隊使得內控信息化能切實(shí)的貼近單位管理制度的重要保證。

2  更注重服務(wù)質(zhì)量：本地專(zhuān)業(yè)化的實(shí)施、培訓、服務(wù)，能幫助單位走出信息化困局，讓您的工作更輕松。

隨著(zhù)我市開(kāi)展內部控制體系建設，我公司已幫助全市300多家行政事業(yè)單位建設了內控體系，具有豐富的內控咨詢(xún)經(jīng)驗，該系統根據《規范》搭建總體框架，以《攀枝花市行政事業(yè)單位內部控制工作指引》作為整體設計要求并結合單位實(shí)際情況精心研發(fā)專(zhuān)門(mén)用于行政事業(yè)單位內部控制的管理系統。該軟件按照GB/T16260標準設計，達到GB/T22239-2019網(wǎng)絡(luò )安全最新標準，符合《中華人民共和國計算機法》要求，軟件已獲得ISO9001及國家軟件著(zhù)作權（見(jiàn)下圖）。

系統以預算為主線(xiàn)、資金管控為核心，將預算管理與流程控制融為一體，實(shí)現了自定義單據、自定義流程、電子簽名、流程跟蹤等功能，并且能夠與當前主流行政事業(yè)單位會(huì )計核算軟件實(shí)現無(wú)縫對接，是行政事業(yè)單位內控制度落地的有力工具。

系統將內控相關(guān)的組織建設、法律法規、規章制度、工作流程、崗位管理等固化到系統平臺中，做到流程可跟蹤，審批有依據，實(shí)現了對經(jīng)費的事前、事中、事后全流程控制。

案例客戶(hù)：

攀枝花市人力資源和社會(huì )保障局內部控制信息化平臺（完成）

攀枝花市第三人民醫院內部控制信息化平臺（完成）

攀枝花市外國語(yǔ)學(xué)校內部控制信息化平臺（在建）

攀枝花市統計局內部控制信息化平臺（在建）

攀枝花市科學(xué)技術(shù)局（在建）

攀枝花市第七高級中學(xué)（在建）

攀枝花市攀西科技城（在建）

  攀枝花市醫療保障中心（在建）